Rapport : « Médiation accomplie ? Discours et pratiques de la médiation entre citoyens et administrations » Daniel Agacinski, Louise Cadin, rapporteurs, Juillet 2019, France Stratégie, 237p.


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« Le développement de dispositifs de médiation entre les citoyens et les administrations est relativement récent en France. Longtemps après le justitieombudsman

suédois, précurseur, dès 1809, en matière de résolution amiable des litiges entre les
personnes privées et la puissance publique, la France s’engage dans cette voie à
partir de 1973, avec la création du Médiateur de la République.
Ultérieurement, de nombreuses administrations ou opérateurs de l’État, mais aussi
des collectivités locales et des organismes de sécurité sociale se sont dotés de
services de médiation, plus ou moins directement inspirés du Médiateur de la
République – qui, lui, est devenu en 2011 le Défenseur des droits, aux prérogatives
et au champ d’action élargis.

Une médiation pas comme les autres

Si, dans le même temps, les modes alternatifs de résolution des différends ont pris
une place croissante, notamment en matière civile ou familiale, la médiation avec les
administrations publiques présente une série de caractéristiques très spécifiques.
Tout d’abord elle se joue entre deux « personnes » radicalement asymétriques : d’un
côté, une personne physique, citoyen, usager de l’administration, allocataire, assuré
social, qui cherche à comprendre ou à contester une décision qui lui a été notifiée, ou
à faire valoir ses droits ; d’un autre côté, une administration qui prend des décisions à
la chaîne, en fonction des dossiers qui lui sont transmis et de la réglementation
qu’elle doit respecter et faire respecter – et qu’elle contribue également à façonner.
Tout concourt ainsi à rendre, a priori, cette médiation impossible : l’autorité publique a
affaire à des procédures de masse, son action est tout entière guidée par des règles
de portée générale, elle adopte une position verticale vis-à-vis des administrés et elle
est tenue par les principes d’égalité de traitement et de légalité – tandis que la
médiation se veut un art du dialogue d’égal à égal, de la prise en compte de la
particularité des situations, de la recherche de solutions originales, voire inédites,
n’ayant pas vocation à être systématisées ou à faire jurisprudence.

Et pourtant cette démarche de médiation citoyens-administration s’est considérablement développée en un demi-siècle. À quels objectifs répondait ce déploiement ?
Et comment peut-on mettre autour de la même table deux acteurs aussi différents
l’un de l’autre, dans le cadre d’une médiation ? Telles sont les premières questions
auxquelles France Stratégie tente d’apporter des réponses dans le présent rapport.
Une pluralité d’objectifs
Le Médiateur de la République a été créé dans une période où le pouvoir politique a
engagé plusieurs initiatives visant à rapprocher l’administré de l’administration, à
renforcer la capacité du citoyen à faire valoir ses droits et à « humaniser » le
fonctionnement d’une « bureaucratie » jugée trop lourde.
Plusieurs institutions comme le ministère de l’Éducation nationale, le ministère des
Finances, le service public de l’emploi ou encore une quarantaine de collectivités
locales ont à leur tour installé des médiateurs, dans cette optique d’amélioration du
service rendu à l’usager et pour se doter d’une fonction de « vigie » capable de
repérer, sur la base des réclamations formulées par les citoyens, les cas de
« maladministration » qui peuvent pour une part être réparés, au fil de l’eau, dans la
médiation et qui, sinon, peuvent inspirer des propositions de réformes de portée plus
générale, formulées dans le rapport annuel du médiateur.
Plus récemment, l’introduction systématique de médiateurs dans les organismes de
sécurité sociale répond à l’ambition de reconnaître un « droit à l’erreur » aux assurés
et aux cotisants, en leur offrant un interlocuteur susceptible de prendre en compte
leur situation et de reconnaître leur éventuelle bonne foi, plutôt que de procéder par
sanction automatique.
Mais au-delà de ces motifs intrinsèques de développement, on voit aussi apparaître,
dans bien des administrations, la tentation de confier à des médiateurs la tâche de
renouer le contact avec un public qui dispose moins souvent qu’auparavant
d’interlocuteurs directs, derrière un guichet ou au téléphone, du fait des politiques de
dématérialisation.
Et, dans le même temps, les juridictions administratives, souhaitant contenir le flux
d’affaires qui leur parviennent, utilisent de façon croissante la médiation comme
alternative ou comme préalable obligatoire, notamment pour les contentieux dits « de
masse » en matière sociale – ainsi les contestations de décisions portant notamment
sur le RSA, les APL, ou encore les radiations des listes de demandeurs d’emplois,
font actuellement l’objet d’une expérimentation de « médiation préalable obligatoire ».

On le voit, la médiation est promue au nom d’objectifs variés, qui ne se recoupent
pas nécessairement et peuvent aboutir à des tensions dans la façon dont est conçue
et mise en œuvre la médiation en actes.

Des dispositifs très hétérogènes

Il n’y a pas eu, en France, de grande « loi médiation » qui aurait cadré de façon
globale l’ensemble des dispositifs relevant de cette approche – en tous cas pas dans
le champ du droit administratif. Plusieurs vagues successives ont donné naissance à
différents types de médiateurs, qui ont donc pris des formes variées selon les
institutions publiques auxquelles ils correspondent.
Certains dispositifs de médiation reposent sur des bénévoles, souvent retraités, qui
reçoivent les usagers, d’autres sont imbriqués dans des services administratifs
chargés des relations au public de façon générale. Certains peuvent être saisis par
mail, par téléphone, par courrier ou dans le cadre de permanences physiques, quand
d’autres n’acceptent que des formulaires en ligne. Certains médiateurs sont nommés
pour six ans, avec des mandats ni révocables ni renouvelables, tandis que d’autres
s’inscrivent dans un cadre beaucoup moins défini et disposent de moindres garanties
quant à leur autonomie. La saisine des médiateurs les plus récents (ceux des caisses
de sécurité sociale notamment) interrompt les délais de recours contentieux quand
ceux qui ont été créés il y a plus longtemps (y compris le Défenseur des droits)
doivent parfois inviter les réclamants à faire appel simultanément au juge…
Dans ces différences formelles se jouent à la fois la réalité de l’indépendance de ces
médiateurs vis-à-vis de « leur » administration – qui est la condition pour qu’ils
puissent jouer un véritable rôle de « tiers » – et la lisibilité des dispositifs pour les
usagers – qui est une condition de leur accessibilité et de leur efficacité. » (Extrait strategie.gouv.fr )

Rapport à consulter sur https://www.strategie.gouv.fr/sites/strategie.gouv.fr/files/atoms/files/fs-rapport-mediation-accomplie_02072019_finalweb.pdf

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